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江苏省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度政策解读
发布时间:2019-06-07

2019年4月14日,省政府办公厅印发《江苏省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》(苏政办发〔2019〕39号,以下简称《实施方案》),对我省全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度(以下统称“三项制度”)进行安排部署。现将《实施方案》解读如下:

一、制定《实施方案》的目的和背景

行政执法是行政机关最大量的日常行政活动,是实施法律法规、履行法定职责、依法管理经济社会事务的主要途径,是实现法治政府建设的重要方式。执法制度不完善、不落实是影响和导致行政执法质量不高、执法行为不规范的重要原因之一。为全面规范公正文明执法,中央深改组确定于2017年开展“三项制度”试点工作,并将其列入当年重点改革任务。2017年1月,国务院办公厅印发推行“三项制度”试点工作方案,部署在全国范围内32个地方和部门开展试点工作,我省海门市、江苏省卫生监督所、常州市文广新局、徐州市商务局为国家试点单位。经过一年的试点,“三项制度”对规范执法程序、提升执法能力、强化执法监督发挥了重要作用。在此基础上,为指导各地各部门全面推行行政执法“三项制度”,严格规范行政执法行为,国务院办公厅于2018年12月5日印发了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)(以下简称《指导意见》)。《指导意见》明确了全面推行“三项制度”的指导思想、基本原则、工作目标以及具体的工作要求,但仍有一些规定比较原则,需要根据各地行政执法的具体情况予以细化。

2017年以来,除了上述国家试点单位和省级试点单位镇江市、泰兴市、沭阳县和省水利厅、环保厅,我省其他地区和部门也相继开始推行“三项制度”。这些地区和部门在推行“三项制度”方面进行了大量卓有成效的探索,积累了丰富的经验,为在全省全面推行“三项制度”打下坚实基础。省司法厅根据《指导意见》的要求,在全省进行广泛调研和征求意见,总结江苏试点工作和各地主动试行行政执法“三项制度”的经验,形成《江苏省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》(代拟稿),经2019年4月4日省政府常务会议审议通过后,报省委深改委。4月8日,《实施方案》经省委深改委第6次会议审议通过后,由省政府办公厅正式印发实施。

二、《实施方案》的主要内容

《实施方案》结合我省行政执法工作实际和高质量发展需要,按照“工作目标可实现、工作任务可完成、部门分工可操作、时序进度可考核并体现江苏特色”的要求,对国家《指导意见》进行了补充和细化。为增强可操作性,在每一项工作任务、措施后明确了牵头部门和责任部门,并将每一项任务进行分解,规定序时进度,形成任务分解表作为《实施方案》的附件一并印发。《实施方案》主要分为“指导思想、工作目标、主要任务、保障措施”四大部分。

第一部分“指导思想”,明确推行“三项制度”是贯彻中央和省委省政府关于法治政府建设相关决策部署的重大改革任务,要坚持依法规范、执法为民、务实高效、改革创新、统筹协调的原则,紧密联系实际,突出问题导向,大力促进严格规范公正文明执法,保障和监督行政机关依法履行职责,切实维护人民群众合法权益,为进一步推进“放管服”改革,优化营商环境,推动江苏高质量发展提供有力的法治保障。

第二部分“工作目标”,全面推行“三项制度”涉及所有的行政执法机关及行政处罚、行政强制、行政许可、行政检查、行政征收征用等行政执法行为,需要一整套的制度体系和工作机制予以保障,分阶段确定工作目标,逐步实现更为切实可行。为此,《实施方案》分2019年和2020年两个时间节点确定工作目标:到2019年底,建立健全符合我省行政执法实际的“三项制度”体系,80%行政执法机关在行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用等行政执法行为中实行“三项制度”;到2020年底,做到全省各级行政执法机关实行“三项制度”达到100%,全面实现行政执法公示制度机制不断健全,做到执法行为过程信息全过程记载、执法全过程可回溯管理、重大执法决定法制审核全覆盖,行政执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效,全省行政执法能力和水平符合高质量发展需求,行政执法社会满意度达90%以上。

第三部分“主要任务”,是《实施方案》的核心内容,涉及到全面推行“三项制度”的具体任务措施,主要包括四个层次:一是全面推行行政执法公示制度,重点强调强化事前公开、规范事中公示、加强事后公开、明确公示载体等内容;二是全面推行执法全过程记录制度,重点强调规范文字记录、推行音像记录、严格归档管理、发挥记录实效等内容;三是全面推行重大执法决定法制审核制度,重点强调落实审核主体、明确审核范围、内容和责任;四是全面加强行政执法信息化建设,重点强调加强信息化平台建设、推进信息共享、强化智能应用。

第四部分“保障措施”,明确各级人民政府、各部门主要负责同志为本地区、本部门全面推行“三项制度”工作的第一责任人。省级行政执法机关要率先推行、以上带下、统筹考虑,充分发挥在本系统推行“三项制度”的带动引领作用。要统筹全面推行“三项制度”与“放管服”改革、机构改革、优化营商环境等重点工作的关系,并与行政执法其他制度相衔接,着力解决执法领域社会反映强烈的突出问题。同时,从开展培训宣传、加强督促检查、保障经费投入、加强队伍建设等方面,对全面推行“三项制度”的保障措施提出要求。

三、全面推行“三项制度”的具体要求

为保障“三项制度”的落实,《实施方案》总结了前期试点的工作经验,结合各地区、各部门在推行“三项制度”工作实际,有针对性的作出具体规定。

在行政执法公示制度方面,进一步明确了执法公示的基本要求和公示载体等。要求各级执法机关全面准确及时主动公开行政执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、行政执法决定、救济渠道等信息。公示载体方面由省司法厅建设统一的行政执法信息公示平台,实现已有执法数据和信息的有效归集,各级政府要积极支持统一的行政执法信息公示平台建设,及时组织本地区各级行政执法机关做好执法信息公示的归集、更新、维护等工作。有门户网站或者其他政务新媒体的行政执法机关,应当在门户网站或者其他政务新媒体上同时公示行政执法信息。

在行政执法全过程记录制度方面,明确规范文字记录为执法全过程记录的基础,音像记录为补充和辅助。同时,结合我省“放管服”改革实际和试点工作经验,增加了一些具体举措,如:适应江苏“不见面审批”工作要求,提出积极推行执法文书和执法案卷的电子化管理,建立执法文书电子化规范标准,规范以“不见面”形式进行行政执法活动的电子执法文书和案卷。推行江苏省卫生监督所和徐州市商务局试点经验,鼓励有条件的部门和地方推行全过程音像记录即时上传云存储模式,实现执法全过程同步网络管理。

在重大执法决定法制审核制度方面,要求在机构改革中要统筹考虑、合理设置机构和配备人员,确保法制审核工作有机构承担、有专人负责。重申了“各级行政执法机关的法制审核人员不得少于本单位执法人员总数的5%”的原则要求,同时,针对部分地区法制审核人员配备暂时达不到要求的现状,提出了可以通过法律顾问、公职律师以及人才库的形式进行补充的具体举措。按照建立我省“容错纠错”机制的精神,进一步明确行政执法承办机构和人员、法制审核承办机构和人员、相关负责人因滥用职权、玩忽职守、徇私枉法,导致重大行政执法决定错误所应当承担的责任。

四、突出探索创新的具体规定

《实施方案》充分考虑吸收我省各地区和各部门在试行“三项制度”工作中取得的经验和成果,同时鼓励各地区、各部门继续探索和创新。一是鼓励探索执法全程公示执法身份的有效方式,可采用佩戴执法证件或者其他方式,执法全程公示执法人员身份。二是要求一些重点领域和社会关注度高的行政执法决定信息应当率先公示。《实施方案》中提出资源环境、市场监管、食品药品安全、安全生产、劳动监察、城市管理、城乡建设、交通运输等重点领域以及社会关注度高的行政执法决定信息应当率先公示,相关行政执法机关在具体执法过程中要积极探索公示的具体标准和程序。三是探索制定《行政征收征用案卷标准》《行政强制案卷标准》。现实中,行政征收征用、行政强制措施等执法行为社会公信度相对较低,为加强对这几类行政执法行为的规范和监督,要求自然资源、住房城乡建设、交通运输等这类执法行为较多的部门率先进行相关的探索和研究。四是建立按需配备执法设备和音像记录场所的制度。在海门市试点的经验的基础上,《实施方案》要求研究出台音像记录设备配备办法,按照执法工作量和执法人员数量确定配备比例和数量,并按照执法需要确定设备标准;同时,按照工作必需、厉行节约、性能适度、安全稳定、适量够用的原则,建设询问室和听证室等音像记录场所。五是根据执法实际明确重大执法决定范围、制定目录清单。不同层级、不同执法领域的执法机关的重大决定标准各不相同,《实施方案》要求各级行政执法机关根据本部门执法工作实际,梳理本机关重大执法决定事项清单,并予以公布,确保每一项重大执法决定都合法适当,守住法律底线。六是法制审核要形成具体的书面审核意见。试点工作中,各地各部门对法制审核的形式进行了不同的探索,有的采用制式法核意见表,直接进行勾选;有的采用文字形式,具体阐述理由。法核审核是建立依法执法的“防火墙”,是行政执法内部监督的重要环节,行政执法机关应当确定适当的形式出具书面审核意见,保证设立法制审核制度目的的真正实现。